第34次地方制度調査会の専門小委員会（第11回）が11月9日、東京都港区の三田共用会議所で、ウェブ会議を併用して開かれた。来年1月ごろに予定される中間報告に向けて「中間とりまとめの方向性（案）」が初めて資料として示された。政令指定都市を都道府県から切り離す「特別市」については、制度化すれば県と市の「二重行政」が解消されるとする一方、県の分割に伴う課題に「なお懸念があるのではないか」と併記し、特別市以外の可能性も含めて検討を深めるとした。会議では川崎市と神奈川県から意見を聴き、特別市への移行が県の財政に与える影響について、両者の見方の違いが改めて示された。総務省のページには11月9日時点で議事録が掲載されておらず、委員の発言は確認できていない。
役割分担を「アップデート」、2つの枠組みを柱に
方向性の案は2部構成で、前半が「国・都道府県・市町村間の役割分担」、後半が「大都市地域における行政体制」を扱う。文書の大半は「〜ではないか」「〜が必要か」という問いかけの形で書かれており、結論を確定させたものではない。
前半は、2000年の地方分権改革のころから環境が変わったと整理する。人口減少で自治体の職員が減り人材不足が深刻になったこと、民間委託や情報システムのネットワーク化が進み、全国単位で事務を共同処理することも可能になったことなどを挙げた。2度の分権改革で国と地方の関係は「上下・主従」から「対等・協力」に改まったが、その副次的な効果として必要な接触まで手控える方向が生じ、各府省は制度の実態を把握して改善に取り組む機運が後退し、都道府県は市町村をかつてのように調整できなくなったのではないか、とも記した。
そのうえで「市町村優先の原則」などの基本は維持しつつ、役割分担を時代に合わせて「アップデート」する必要があるとし、2つの枠組みを示した。1つは、国と地方が意見を交わしながら法制度を最も適切な手法・主体で事務が執行されるよう見直す「国・地方関係の最適化」の枠組み。もう1つは、都道府県が主体となり、域内の市町村の参画の下で、地域ごとに住民サービスの担い手と手法の組み合わせを決めていく「地域における担い手の最適化」の枠組みである。前者は実務者や有識者の参画の在り方や期限設定の有無、後者は地方自治法での位置付けや都道府県への支援などを、今後の論点として残した。
具体的な手法としては、AIを含むデジタル技術の活用、自治体同士の連携、国・自治体以外の主体の活用の3つを挙げた。均質性や迅速性が求められる事務では国や都道府県が積極的な役割を果たし、サイバーセキュリティ対策やAIの活用では国などが基準の作成や基盤の提供を担うことが必要ではないか、としている。広域連携や民間への外部化が進むと、首長が直接担う事務を議会や住民監査請求で監視する従来の手法だけでは民意の反映や監視が難しくなるとして、首長が説明責任を果たし、議会と住民が評価・監視することが重要だとも記した。役割分担の見直しをめぐるこれまでの審議は、本紙の既報（国と自治体の役割分担見直し、事務の国移管も論点に 県が市町村の事務を分析 地方制度調査会、中間報告は来年1月頃）で伝えている。
特別市は「二重行政の解消」と「なお懸念」を併記
後半の大都市制度の部分は、大都市を含む都道府県全体で見ればすでに多くの地域で人口が減っており、政令市以外の市町村では人材不足が深刻になっているとの認識から始まる。国際的な都市間競争に対し、大都市の周辺を含めた都市圏全体で経済成長を図る重要性が増しているとも記した。
特別市について案は、都道府県を分割して、都道府県に含まれない1層制の自治体をつくるものだと定義した。制度化すれば、県と政令市の間の縦の二重行政が解消され、市域内で事務を合理的に執行できるのではないか、と利点を書いた。他方で、県の分割で生じる課題に制度で対応する必要があり、実効的な制度を構築できるかという点で「なお懸念があるのではないか」とした。
懸念として挙げたのは5つの分野である。①特別市と残った県の間に横の「二元行政」が生じ調整が必要になる、②県の財産・施設・職員の扱いや特別市の議員定数を移行前に協議する仕組みが要る、③財源の不均衡は地方交付税による調整を基本としつつ、他の自治体に配られる交付税の額に影響が出うること、県の「留保財源」が減ることに特別市から県への交付金のような対応を検討する必要がある、④1層制の巨大な自治体になるため、政令市とは異なる住民自治の仕組みが要る、⑤地方自治制度以外の国の事務でも新たな行政区画への対応を各府省が検討する必要がある――という内容だ。
設置の手続きについては、県と政令市の議会の議決を要するか、住民投票を実施するか、実施するならどの単位で行うか、を観点として挙げるにとどめた。住民投票の範囲をめぐる政令市側と都道府県側の主張は既報（政令市を県から切り離す「特別市」、住民投票は市だけか県全体かで対立 地方制度調査会が議論 神奈川県議会は105人中67人が3政令市選出）で伝えたが、今回の案は住民投票の単位について結論を示していない。
締めくくりの「今後の検討の方向性」では、特別市制度以外の可能性を含めて検討を深める必要があるのではないか、とした。人口が減っても比較的規模や能力が保たれる大都市の人材や財源を、周辺の市町村の人材不足への対応や都市圏全体の経済成長にどう生かすかが重要な観点だとしている。
この日の資料3（議論の着眼点）は、特別市の住民自治を取り上げた。特別市の住民は都道府県の知事と議員を選ぶ選挙権を持たなくなる。資料は、区の常任委員会の設置などで住民代表機能を担保できるとする政令市側の主張と、住む地域によって行使できる選挙権が異なることになるとする都道府県側の主張を並べた。
川崎市「重要なのは試算より制度設計」
意見聴取では、川崎市の三田村有也副市長が「人口減少時代を見据えた多様な大都市制度の実現に向けて」と題した資料を出した。川崎市は指定都市市長会と連携して特別市制度を提案しているとし、人口減少や人材不足の中で持続可能な行政サービスを提供するための制度改革だと位置付けた。
資料は、特別市が市の財政規模の拡大を目的とするものではなく、県から移る事務と行政責任を、それに見合う財源とともに引き継ぐ制度だと説明した。福祉や教育では市が実施主体の事務にも県が法定の負担をしているものが多く、特別市はそうした負担も担うことになるため、県や県内市町村に重大な影響を及ぼすという見解は、試算の前提や事務執行の実態を踏まえて検証が必要だとした。
財政の影響では、横浜・川崎・相模原の3市が2026年9月に公表した「特別市に関する三市の考え方」の試算を示した。神奈川県の2023年度決算をもとに一般財源への影響を計算したもので、県の収支は、川崎市が移行すれば27億円の悪化、横浜市なら41億円、相模原市なら119億円の改善となり、3市がそろって移行した場合は134億円のプラスになるという。資料はそのうえで「現時点で重要なのは、試算結果そのものではなく、制度設計や移行ルールの在り方について議論を深めることである」と記し、過去の地方制度改革と同じように、県や県内市町村の住民サービスに支障が出ないよう調整措置を検討すべきだとした。参考として、東京都と特別区を合わせた2026年度の財源超過額が約2.2兆円であることを挙げ、税源の偏在への対応を含めた地方税財政制度全体の検討も求めた。
特別市と周辺の関係については、指定都市市長会のプロジェクトが2025年11月にまとめた法制化案などで、特別市に周辺自治体と連携・補完する責務を位置付けていると説明し、「特別市は都道府県に変わる存在ではなく、実効的な広域連携を担う存在の一つ」と訴えた。
神奈川県「3市試算でも県は約600億円の不足」
神奈川県は中谷知樹副知事が「大都市地域における行政体制の在り方について」と題した資料を出し、財政への影響を中心に反論した。
県の推計では、2019年度決算の県税収入1兆1537億円のうち、政令市の区域からの収入は7222億円で63％を占める。市町村への税交付金を差し引いた額でも9548億円のうち5850億円と61％にあたる。県は、特別市への移行で政令市の税源がすべて移れば県税は大きく減ると指摘し、事務に見合う財源を確保できていないのは指定都市だけでなく地方全体の問題で、その不足分を同じ地方税の県税に求めるのは「不合理」だとした。
県は2022年3月に公表した見解で、2019年度決算をもとにした影響額を試算している。横浜市が移行すると県の歳出が減ることを考えても県は約450億円（453億円）の財源不足となり、これは県の政策的経費（2021年度当初予算の一般財源2000億円）の3分の1に当たるという。3市が移行した場合は約680億円の不足と見積もった。不足が生じれば、県単独の土木事業や私立学校の経常費補助など政令市以外の地域の行政サービスが下がり、市町村への県単独の補助金も減ると説明した。
3市の試算に対しては、繰入金や繰越金など、前年度以前の税収を年度間で調整する歳入科目が移行の対象に入っていないと指摘した。県の計算では3市に移るはずの歳入約1000億円が抜けており、これを考えると、3市の試算をもとにしても3市移行で県は約600億円の財源不足になるという。
3市が、移行後も3市を除く県民1人当たりの留保財源は2万6000円から2万8000円に増えると主張している点にも反論した。県は、3市を除く県民1人当たりの政策的経費が2万6000円から3万8000円に増えるため、差し引きで1人当たり1万円の不足になるとした。3市が示した財政調整措置についても、特別市から区域外の自治体に財源を回す根拠が不明で、市長の交代など将来の不確定要素も多く、持続可能な手法とは言えないとの考えを示した。
3市が特別市に移行した場合の神奈川県の収支（億円）
数値で見る（単位: 億円）
| 項目 | 億円 |
|---|---|
| 県の試算 | -680 |
| 3市の試算 | 134 |
| 県の修正 | -600 |
| 試算 | 公表 | 基にした決算 | 3市移行時の神奈川県の収支 |
|---|---|---|---|
| 神奈川県 | 2022年3月 | 2019年度 | 約680億円の不足 |
| 横浜・川崎・相模原の3市 | 2026年9月 | 2023年度 | 134億円の余剰 |
| 神奈川県（3市の試算を修正） | 2026年11月 | 2023年度 | 約600億円の不足 |
出典: 第34次地方制度調査会第11回専門小委員会 資料1（川崎市）・資料2（神奈川県）
中間報告は来年1月ごろ、特別市の扱いが焦点
10月の第10回会合で示された審議日程の案では、専門小委員会は11月の第11回から第13回までの3回で中間報告に向けた議論を行い、2027年1月ごろの第3回総会で中間報告を出す。最終答申は2027年12月ごろの予定だ。
今回の方向性の案は、特別市について利点と懸念を並べ、設置手続きの観点を列挙した段階にとどまる。神奈川県の資料と3市の試算では、同じ3市が移行した場合の県の収支が、約600億円の不足から134億円の余剰まで開いている。違いは、繰入金や繰越金のように年度をまたいで税収を調整するお金を、移行の対象に含めるかどうかにある。案が財政の論点として挙げた交付税への影響と留保財源の減少への対応は、この開きをどう扱うかと重なる。
国会での議員立法の動きは、既報（政令市を県から独立させる「特別市」法案、住民投票は市だけ 国民民主案が衆院で審議中）で伝えている。残る2回の会合で、特別市を中間報告にどう書くか、特別市以外の大都市制度の可能性をどこまで具体的に示すかが、次の焦点になる。